第十七章 城市制度與城市發展

第十七章城市制度與城市發展城市制度不完善是我國城市發展滯后的重要原因；城市制度是城市的深層本質，城市存在的內在依據，城市發展的重要資源；建構與轉換城市制度是城市發展進入自覺階段的根本標誌；以制度創新引導社會發展，是我國城市跨越式發展的實踐路徑。

一

我國城市發展水平嚴重滯後於經濟增長水平，加快城市化與城市現代化對拓展我國發展空間，提升我國發展層次、綜合實力、國際形象都具有重要意義。加快城市化與城市現代化，已成為我國各級政府的重要發展戰略。

實踐是認識的現實化，對城市本質的認識決定城市發展戰略與城市發展實踐。城市化與城市現代化是城市發展的兩個層次。目前人們對城市化的認識主要有：（1）人口增加說。以城市人口的相對增加作為提高城市化水平的核心，以城鎮戶口人數作為衡量城市化水平的標誌，認為城市化就是城市人口的增加。（2）空間擴展說。認為城市化就是城區面積的擴大，以城區面積作為城市化的重要指數。「大」是城市發展的重要內容，沒有城區面積的擴大就沒有城市的發展。從世界城市發展趨勢看，城市確實在不斷擴大其領地。（3）經濟實力說。認為工業化是城市化的基礎，產業聚集是城市發展的內在動力，城區經濟相對總量是城市化水平的根本支撐，城市化就是城市經濟總量的相對增加。

對城市現代化的認識則主要有：（1）環境優美說。認為城市現代化離不開城市環境的改善，人均綠地面積、空氣質量、現代化建築等是城市現代化的重要標誌，建構生態城市成為重要城市發展戰略。（2）生存狀態說。認為城市人口的平均壽命、生活舒適和滿意程度等是衡量城市現代化的人性指數。（3）公共福利說。以城市人口所能享受的公共服務、社會福利、社會保障的覆蓋面與保障能力作為城市現代化的重要標誌。（4）產業升級說。認為城市現代化就是城市產業結構從傳統向現代的轉換過程，服務業等新興產業是城市現代化的標誌。（5）公共權力說。以城市規劃、發展、管理等權力的民主化，市民對城市公共事物的民主參與程度作為城市現代化的內在標誌。（6）市民素質說。認為市民的受教育程度、文化道德水平等是城市現代化的人文依據，建設學習型城市是城市現代化的必然選擇。

以上觀點從不同方面揭示了城市化與城市現代化的內容，全面推進以上諸方面是我國城市化與城市現代化的實踐需要。但問題是，城市作為要素眾多而複雜的巨系統，人口、環境、資源、產業、管理等諸多方面以什麼為基礎整合為一個良性的城市運行系統？推動發展城市是綜合性的系統工程，在實踐中應該以什麼為核心推動城市的發展？如何保證城市發展目的與手段的協調、合理化？對我國而言，全球化背景下，歷史文化傳統與經濟社會發展的特殊性決定了我國需要同步推進城市化與城市現代化，而城市化與城市現代化又是城市發展的兩個階段，那麼我們如何協調城市化與城市現代化的關係，如何實現城市發展的良性跨越？

這些問題不解決，城市發展目標將是盲目的，城市發展戰略將是低效的，城市發展過程將是無序的。從我國城市發展的實踐看，也確實暴露出不少問題，比如，有的地方不注重城市工業的發展、改造、升級，忽視傳統產業與現代產業間的互為基礎、互相支撐的關係，將城市發展簡單等同於城市基礎設施建設、城市環境改造和城市第三產業的發展；有的地區用變更戶口，將農村戶口轉為城鎮戶口的方法快速提高其人口的城市化率；有的地方用變更行政區劃，將城市周邊鄉鎮劃為城區的方法提高其城市化水平；有的地方不能處理好城市發展中政府與市場的關係，將城市發展等同於單純的領導決策、政府行為；有的地方脫離本地實際，對發達國家城市發展中暴露出的問題缺少反思，盲目照搬較發達城市的發展模式。諸多實踐問題進一步說明，科學認識是科學實踐的先導，對城市本質、城市化與城市現代化本質的深刻認識是正確推動城市發展必不可少的前提。

筆者認為，我國城市發展中出現的諸多問題都與城市研究中「制度視角」的缺失有關；城市制度是整合城市諸多要素的核心，城市有序發展的基礎，城市的重要本質；「能否以制度創新為動力推動社會發展是衡量社會發展自覺程度的重要標準」，自覺推動城市制度轉換是城市發展進入自覺階段的根本標誌；反思城市制度，用系統方法、哲學思維全面、深刻地把握城市本質，是推動我國城市良性、快速發展的迫切需要與重要前提。

二

人們往往把城市化等同於城市人口的相對增加，城市建成區面積的不斷擴大，或城市相對經濟總量的不斷增長。人口、城區、經濟總量無疑是城市化的重要基礎、城市化水平的重要標誌，但只是城市的外延與現象。城市作為一個國家或地區的政治或經濟、文化中心，作為多樣生產關係、社會關係的聚集地、彙集地，代表着一種「另類」生活方式、生存方式，其基礎是一種制度、規則。城市發展史就是城市制度文明與物質文明、精神文明的相互作用、辯證發展史；是人與人、人與自然交往方式的轉換史；也是城市制度的轉換史，人與人、人與自然交往規則的轉換史。城市制度是城市的深層內涵與本質。

城市化與城市現代化是近代以來西方城市發展的兩個階段。商業革命、工業革命至第二次世界大戰，是西方發達國家的城市化階段。第二次世界大戰後，隨着國家失業救助制度、社會福利制度的啟動，西方發達國家在經歷了一百多年的「充分城市化」以後，開始向城市現代化轉換。發達國家產業結構的調整過程，第三產業在經濟總量中比重逐漸上升的過程，市場經濟的成熟過程，就是其城市現代化逐步深化與成熟的過程。人們往往用基礎設施完善程度、新興產業的比重大小、社會公共事業的發達程度等作為城市現代化的指標，這無疑是正確的。但不應忽視的是，以上諸方面的進步都離不開完善、規範城市制度的支撐。從本質上看，發達國家城市現代化成熟的重要標誌是形成了較完善、合理的城市制度，即完善的市場體制，合理的民主機制與開放、平等的市民交往習俗的統一。城市制度的成熟與完善是城市現代化的重要標誌。

西方發達國家並不是城市發展的終點。城市化與城市現代化一方面帶來了巨大的社會進步，另一方面也引發了諸多社會與心理問題，現代化病、城市病日益引起人們的關注。而解決城市發展過程中諸多問題的重要基礎是反思現有城市制度的不足，建構更加完善、合理、人性的城市制度，引導城市發展。城市制度的進一步轉換、合理化，是城市後現代化，城市進一步發展不可缺少的基礎、條件與保障。

所謂城市制度，是發展主體在觀念特別是行為實踐中，對城市本質、結構、功能、意義、價值等的規則性確認。（1）從一般規則論看，城市制度就是城市交往規則，城市存在與發展的規則，城市成員在多層次交往中所形成與體現的遊戲規則，包括以上層建築為基礎的正式制度（如有關城市准入、發展的法規）和以市民社會為基礎的非正式制度（如城市居民日常生活中相互交往、對待外來人口等的習俗、習慣）。（2）從城市存在基礎看，城市制度是城市存在的規則支撐、城市發展的深層依據、城市的深層本質。城市代表着一種相對獨特的生產方式、生存方式、交往方式，城市制度是新型生產、生存、交往方式的存在依據。一定意義上，城市的發展就是多極主體多層次交往的不斷擴大、深化與合理化，而規則、城市制度的不斷合理化是城市有序發展的根本保障。離開了城市制度，城市無以存在、無以發展。（3）從發展資源看，城市制度是城市發展的支撐性資源。城市資源是以制度資源為核心的自然資源、經濟基礎、文化傳統的統一。沒有城市制度的「調控」，也就沒有自然環境、經濟基礎、文化傳統等城市資源的合理、有序、高效整合。（4）從城市內在結構與發展動力看，城市制度是城市內在結構的靈魂，城市存在與發展的內在動力。生產力生產關係、經濟基礎上層建築意識形態、生產方式生活方式構成了城市的內在結構與動力系統，城市制度內存於這個系統的每一方面，是其正常「運轉」的調控中心、神經中樞，合理的城市制度是城市健康可持續發展的根本保障、規範動力。（5）從文明構成看，城市制度是城市文明的重要內容。人類交往是物質交往、精神交往與規則交往的統一，規則交往的不斷合理化構成人類的制度文明。城市作為人類交往的產物與場所，是物質文明、精神文明、制度文明的統一體。制度是城市的靈魂，城市制度是城市文明的高級形態，是城市精神、城市文化、城市文明的現實集中體現。（6）從發展評價標準看，城市制度是衡量城市發展水平的本質參數。城市化與城市現代化的水平，不僅體現為城市的產業類型、經濟總量、人口數量，還體現為城市管理的科學化程度，城市權力的公共化程度，城市成員日常行為的合理化程度等，而這些方面的整合就是城市制度的發展程度，城市制度的合理化程度是城市發展的根本尺度。（7）從發展自覺程度看，以制度創新為動力推動城市發展是城市發展的高級階段。從制度層面認識發展就是從整體、系統、過去現在未來相統一的高度認識發展。能否以制度創新為動力推動發展是區分「自發發展」與「自覺發展」，衡量發展自覺化程度的重要尺度。城市現代化水平最終體現為城市制度的發展水平，認識城市的制度本質，以制度創新為先導推動城市化與城市現代化，是城市發展的自覺化。

三

城市制度是城市社會關係、公共關係的規則性確認。城市社會生活的多樣性、社會關係的複雜性決定了城市制度的複雜性、多樣性。城市發展中的每一種社會關係都對應着一種城市制度。從宏觀社會領域看，城市制度有政治制度經濟制度文化制度，或生產制度生活制度，或生產制度分配製度交換制度流通制度；從城鄉關係及城市發展過程看，城市制度包括城市准入制度、發展制度、保障制度等；從城市主體需要層次看，城市制度包括生存制度、安全制度、發展制度、享受制度等；從社會管理角度看，城市制度有工商制度、稅收制度、交通制度、司法制度等；從社會資源構成看，城市制度有人口制度、自然資源制度、環境制度等；從社會實際交往與日常生活角度看，城市制度則包括工作習慣、生活習慣、社會習俗等。從其他角度還可以對城市制度進行更加多樣的分類。這裏，筆者主要借鑒諾思對正式規則與非正式規則的劃分，將以上城市制度分為正式制度與非正式制度兩大類。

所謂正式制度，也就是正式規則。在諾思看來，「正式規則包括政治（及司法）規則、經濟規則和合約」。正式制度的特徵有：第一，明確性、可查閱性。正式制度往往以法律、規章、條例、條約等文字形式存在。第二，權威性、強制性。正式制度以整體權力，整體對個體的強制力、約束力為實現基礎，往往以國家政權為最終保障。第三，整體性，以維護整體存在及其根本利益為目的。正式制度調節、規範的是關係某一整體能否持續存在及其存在性質的根本性、決定性社會關係，而大量的複雜日常社會關係則主要由非正式制度來調節。所謂非正式制度，在諾思看來，也就是非正式規則，「主要由習俗、慣例、個人行為準則和社會道德規範構成。正式規則只是『冰山的一角』，非正式規則卻是大量的，並且它的作用不可忽視」。非正式制度的特點有：第一，日常性、非明確性。非正式制度存在、體現於人們的日常現實交往，大多沒有明確的文字條文可供查閱。第二，自覺性、非強制約束。非正式制度以個人素質、個人道德與行為的自律性為實現保障。第三，個體性，以個人利益為直接目的。雖然非正式制度也導向與保障整體的存在與利益，但從主觀意向與實踐結果看，非正式制度以個體利益為源發動力與目的。根據以上特點，我們將以上級建築（主要是政權）、公共權力為基礎的城市制度稱為正式制度，而將以市民社會為基礎的城市制度稱為非正式制度。

社會實踐中，正式制度與非正式制度互相依存。正式制度以政權、權力的法制認定為自覺產生形式，代表着城市存在與發展的合法性；非正式制度以市民社會的生活需求、權利需要為自發產生形式，代表着城市存在與發展的合理性。合法性與合理性辯證統一。合法性需要合理性的人文支撐，非正式制度是正式制度的產生與實現基礎，沒有非正式制度的實踐認可，正式制度形同虛設；合理性需要合法性的正式確認，正式制度是非正式制度的認證機制，非正式制度需要得到正式制度的許可以具有合法性。在一定意義上，可以說，正式制度是社會關係、公共關係、城市制度中的原則性、自覺性，非正式關係則是社會關係、公共關係、城市制度中的靈活性、自發性。哈耶克從個體主義方法論與個體自由價值觀出發，認為真正合理、自由的制度、規則是「自生自發的秩序」，而從整體主義立場出發自覺建構的制度、秩序都是反自由的。在筆者看來，制度、規則的產生髮展過程是自覺與自發的統一，哈耶克對立了制度、規則建構中的自發與自覺的關係。離開了整體性、原則性，城市制度、城市發展將失去秩序與方向，離開了個體性、靈活性，城市制度將失去動力與活力。從城市發展過程看，正式制度與非正式制度既不斷衝突，又不斷交融、互相轉換。非正式制度與正式制度構成城市制度的統一體，其內在、歷史的衝突與統一構成制度發展的內在動力。

四

城市制度是經濟制度、政治制度、文化制度、環境制度、生活制度的統一體。城市制度無所不在，其滲透性使城市制度具有強烈的實踐效應，如倫理效應、經濟效應、政治效應、文化效應、生產效應、生活效應、環境效應等。具體而言，城市制度具有以下功能：

第一，選擇與確認。不管是正式制度還是非正式制度，城市制度首先都是對多樣城市存在（包括城市形態、功能、結構、文化、精神，城市人員的行為、意識等）的選擇與確認。「沒有意識到的存在是非存在」，城市制度對城市內容進行選擇，並以權力文本或習慣、習俗的方式對這種選擇結果給予認可、明確，使城市特點成為一種在實際交往中可以感知到的明確的現實公共存在。城市制度的選擇、確認功能也使城市制度本身成為一種重要的城市存在，城市制度是城市存在的最高級形式。一個城市的根本特點，集中體現於其城市制度，城市制度的明確性、相對穩定性為人們認識城市提供了根本途徑。認識一個城市的最根本方式是認識其正式與非正式的城市制度。這也使城市制度具有重要的信息功能。

第二，規範與整合。城市制度的發展程度表徵著一個城市的組織化、秩序化程度。城市制度將無數的獨立個人，多樣的生產、生活方式，多樣的文化價值觀念，整合為一個有序的城市。沒有城市制度的規範、整合，就沒有城市的穩定、秩序、一體化，也就沒有城市的存在與發展。「社會發展是有組織的活動」有序的發展。完善城市制度是保障城市有序、穩定，降低城市交往、發展成本，推動城市持續發展的根本前提。

第三，約束與激勵。規範功能使城市制度成為一種約束機制。城市制度的整體化、秩序化導向，必然對城市成員的多樣行為、多樣意識等具有一定的約束性。城市正式制度通過監督、處罰、懲罰，非正式制度通過注視、漠視、窺視、不搭理等形式，對城市制度的無知者、漠視者、挑戰者產生有形或無形的強制約束。城市制度無疑是對城市人員的一種約束，但同時，它也具有激勵功能，是一種激勵機制。城市制度以獎勵、接納等有形、無形方式，對符合城市制度規範要求的行為進行鼓勵，對城市成員的行為具有明確的導向、拉動作用。正是通過約束與激勵的統一，城市制度實現其對城市人員行為、意識的選擇、整合，使城市成為一個具有自身特色的統一體。「城市既為人提供了更多的發展機會、更大的發展空間，也對人產生了更多的心理擠壓與限制。這兩方面最終都源於城市制度。」

第四，塑形與示範。一個城市的形象不僅體現在其城市建築、交通、生產生活設施等「硬環境」上，更體現於其城市管理、城市精神、市民素質等「軟環境」上。也就是說，城市形象是城市經濟、城市文化與城市制度的統一體。沒有良好的城市制度就沒有良好的城市形象，城市制度是城市形象的本質、集中體現。建構良好城市制度是塑造良好城市形象的根本途徑。合理、良好的城市內容通過城市制度來確認，不合理的城市內容依靠城市制度重構，城市形象的建構過程是一個以城市制度為核心、動力、靈魂的持續的過程。城市化與城市現代化是一個不斷建構、不斷升級的過程。在這個過程中，適合社會發展方向、適合人的多樣全面需要的較發達城市對其他地區具有強烈的示範功能。對於較發達城市來說，城市制度作為城市的根本軟環境、軟件，城市形象的根本，是其城市示範性、推廣性的核心。對於欠發達城市來說，學習先進城市的根本內容是學習其城市制度。

五

城市的發展史，不僅是城市規模的擴大史，城市經濟總量的增加史，城市功能的變遷史，也是城市制度的轉換史。城市制度轉換的動力來自兩個方面：一是發展，一是交往。社會生產力與生產方式的進步，是城市制度轉換的內在動力。城市制度，作為調節社會生產、生活關係的規則，從根本上講，其發展原動力是一個地區自身生產力水平的提升、生產方式的轉換。與其他地區交往的擴大與深化，則是城市制度轉換不可缺少的比較動力。其他城市的成功經驗或失敗教訓，對一個城市的發展與制度轉換都具有重要參照意義。在注重自身發展的基礎上，學習其他國家與地區城市發展經驗，避免其發展失誤，是加快城市發展、降低城市制度轉換成本的重要條件。

權力是制度的核心，城市制度轉換的根本問題是城市權力的配置。對城市正式制度而言，城市權力就是城市的管治權；對城市非正式制度而言，城市權力就是一個城市的市民相對其他社會成員所具有的優勢。權力的根本問題是「誰擁有權力，是怎樣獲得的」，反思城市權力也就是反思：(1)誰擁有對城市的管治權，獲得這種權力的基礎與途徑是什麼；(2)一個城市的市民以什麼為基礎擁有對其他城市或非城市人員的優勢（包括心理、話語、行為等）。

關於第一個方面，筆者認為，現代城市管治權力的本質是公共權力，獲得城市權力的根本途徑是能力。近代以前，權力主要是少數人專有的「特權」。近代以來，啟蒙運動、資產階級革命、世界交往的深化、市場體制的確立，推動了人們權利意識的覺醒。權利通過權力來確認、保障，在反思、爭取、確立公民權利的過程中，人們也不斷對權力的本質進行重新認識與定位。現代社會，權力的本質是人民權力、公民權力、公共權力，逐步成為社會主導權力觀。也就是說，雖然權力的具體所有、實施部門是特定的國家政府行政機構或其授權單位，但這種機構的權力範圍、實施程序、組成人員等，應該首先得到公民的認可與信任。公民利益與社會發展需要是權力部門存在的基礎，能力與素質是個人能否進入權力機構，成為具有公共權力執行人員（公務員）的前提。作為城市正式制度基礎的城市管治權力，其本質也是一種公共權力，城市管治權力的範圍、機構組成、辦事程序等，必須以公民利益、城市發展需要為基礎，以公民的普遍認可為前提。而具體從事城市管治的人員，必須是以公開、合法途徑進入權力部門，具有較高能力、素質和道德水準的專業人員。

關於第二個方面，筆者認為，城市居民所具有的排他性權力正逐漸弱化。在城鄉間、不同城市間發展差異仍較大的情況下，城市和較發達城市無疑在相當程度上代表着先進的生產生活方式和較高的文明程度，但一個城市的發展程度並不代表這個城市中所有成員的文明程度。從現實准入標準看，血緣、地緣等非能力因素是成為城市公民的主要依據。也就是說，城市居民現有的所謂排他權力，並不是以能力為本位的。而「任何不以能力為基礎的權力，都應該被取消」。隨着經濟文化交往的深化，市場經濟的發展，能力已成為現代城市准入的根本條件。而城市化進程的加快，城鄉及城市間發展差異的逐步縮小，將使現有城市居民以傳統方式所具有的排他性權力逐漸弱化、縮小。當然，只要還存在經濟與社會結構二元化、歷史文化傳統差異、生產生活方式的差異等，城市公民的這種排他優勢、相對權力就還將在一定範圍內繼續存在。但從社會發展趨勢看，這種非能力本位的權力正在喪失其存在基礎。

以上兩個方面都說明，公共性是現代城市權力的本質，能力是現代城市權力的主體基礎，城市權力的演變趨勢是從「特權」走向「公共權力」，從血緣、地緣、既有關係本位走向「能力本位」。城市制度是城市權力的確認、實現與保障。城市權力的公共化、能力化也就是城市制度的民主化、法制化、人性化。民主、法制、人性是現代城市制度的精神，自由、平等、合理是現代城市制度的原則，公共化、能力化是城市制度的轉換方向。

六

從我國城市發展現狀看，一方面，城市化和城市現代化較低已經成為制約我國經濟社會發展的重要瓶頸，但消除城鄉二元結構和提升城市內涵都不可能一蹴而就。西方發達國家的城市發展歷程說明，城市發展是一個逐漸深化的過程，工業化是城市化的產業基礎，現代服務業、新興產業是城市現代化的產業基礎，產業升級、結構調整是一個逐漸完成的過程。沒有充分城市化就沒有城市現代化，城市發展一個「自然的」漸進過程，需要時間。另一方面，國際競爭日益激烈，我國已不可能有100年左右的時間進行「充分城市化」再步入城市現代化。以城市現代化引領城市化，同步推進城市化與城市現代化，走有自身特色的跨越式發展之路，成為推進我國經濟與社會發展，提升綜合國力，加速我國城市發展的實踐選擇。

而自覺轉換髮展模式，是實現我國城市跨越發展的重要前提。一般而言，發展模式有兩種：一是「要素自發模式」，即在交往不充分狀態下，通過發展要素自發實現整體結構調整，並最終產生新的制度文明；一是「制度先導模式」，即在普遍交往狀態下，自覺地學習、創立先進的制度，以新的制度為先導，引導、推進結構與要素的整體躍升。現代全球化的深化，世界普遍交往的發展，西方發達國家城市化的諸多經驗與教訓，我國經濟與社會發展的良好態勢，為我國採取制度先導模式推動城市發展提供了重要條件與基礎。以制度創新為核心推進我國城市發展，可以協調城市化與城市現代化的衝突與矛盾，降低城市轉型成本，減少社會動蕩。制度先導是我國城市跨越式發展的實踐路徑。

制度先導模式是尊重客觀規律與注重主體創造的統一。制度先導模式是一種學習的模式，注重對別的發展主體經驗的借鑒；制度先導模式是一種反思的模式，注重對其他發展主體教訓的總結；制度先導模式是一種具有強烈主體性的模式，注重對自身文化傳統的繼承；制度先導模式是一種創造的、實踐的模式，注重對實際情況的把握，注重製度一般性與特殊性的結合，尤其注重對適合自身發展需要的具體發展制度、策略的探索與創新。學習西方發達國家城市發展經驗，吸取其教訓，以此為重要參照建構合理的、符合我國發展階段與文化傳統的城市制度，是減少、迴避發達國家城市病，加快我國城市發展的重要基礎。

以制度為先導推進城市發展並不意味着建立統一、沒有差別的城市制度。任何制度都是歷史的、具體的，國家、民族、文化歷史傳統不同，城市制度便有差異。世界歷史的發展過程、全球化的推進過程，是世界普遍進步趨勢與文化多樣性的統一。與全球化的進程相呼應，城市制度也是普遍進步趨勢與具體制度民族性、地區性、多樣化的統一。從縱向歷史進程看，城市制度處在不斷轉換之中，工業經濟背景下的城市制度不同於知識經濟背景下的城市制度，計劃體制下的城市制度不同於市場體制下的城市制度；從橫向現實關係看，美國與日本的城市制度不同，北京與上海的具體城市制度也互有差異，不同國家與地區的城市制度具有不同特點；從未來發展趨勢看，城市制度的多樣性將繼續存在與發展，城市制度是城市本質與形象的集中體現，沒有獨特的城市制度也就沒有多樣的城市。統一與多樣並存，在普遍進步中具備多樣自身特色是城市制度轉換的重要特徵。我國城市發展落後不僅表現為城市化與城市現代化水平低，也表現為各地區城市發展類同，沒有形成多樣的特色城市。對城市制度統一性與多樣性的科學認識則是建構多樣特色城市的重要前提。在推進城市制度轉換中，堅持統一與多樣的統一，在保持全國城市制度原則上統一的基礎上，鼓勵各地區結合自身文化傳統建構多樣具體城市制度，是我國城市發展的重要方向。

城市制度轉換是「自然歷史過程」與創造過程的統一。一方面，城市制度發展具有其自身的「自然性」規律，新城市制度的建構以既有城市制度為基礎，不能超越已有城市存在基礎，沒有城市經濟基礎與生產方式的轉換，也就沒有城市制度的轉換。另一方面，城市制度的轉換又是人的自覺「創造物」。城市制度作為城市存在與運轉的規則，是城市成員共同意志的體現，形成、存在於城市成員的行為實踐中。城市成員既可以根據需要制定、形成一種城市規則，也可以用文字或實際行動的方式廢除、擱置不符合需要的城市規則。

建構合理城市制度是市場經濟條件下城市健康發展的需要。經營城市，用市場經濟手段實現城市發展公共性與私人性的統一，是現代城市發展的重要方式，而沒有完善、規範的城市交往規則，經營城市將失去秩序保障。建構合理城市制度也是完善我國市場經濟的需要。城市是市場經濟的載體，市場經濟是規則經濟、制度經濟，沒有合理的城市制度也就沒有完善的市場經濟。如果說，城市化與城市現代化是社會發展的必然趨勢，那麼，以制度創新推進城市發展則是城市發展的根本方向。

我國經濟與社會發展的特殊性，決定了我國城市制度轉換的特殊性。農業文明與工業文明的矛盾、工業化與后工業化的矛盾、市場體制與傳統經濟運行方式的矛盾、全球化與本土化的矛盾等，都要求我們在以制度為先導推進城市發展的過程中，既要大膽探索，勇於創新，又要尊重傳統，遵循規律。應充分認識我國城市制度轉換的特殊性、長期性，在實踐創新中，實現城市發展漸進與跨越的動態統一。