全球性關注

21世紀的聯合國：蒸蒸日上還是日薄西山？我曾經兩次出任新加坡駐聯合國大使，這在我的外交生涯中算是一個巧合。我的印度祖先們會把這看成命運的安排：因為我的生日恰好是聯合國日。因此，我對聯合國懷有深厚的感情。在那些精明的戰略思想家看來，凡是為聯合國辯護的人都是愚蠢的。然而，聯合國的確需要強有力的支持。這正是本篇文章努力要做的事情。在這個過程中，我不得不直接處理聯合國所面臨的最大威脅：世界惟一超級大國對它的態度。至此，讀者們已經感覺到我是一個悖論愛好者。的確，這裡也存在著一個巨大的悖論：一個強大的聯合國能夠維護而不是違背美國的基本利益。不幸的是，美國的學者們都沒有勇氣站出來為聯合國辯護。因此，為了完整起見，這篇文章還收錄了1986年10月我在《華爾街時報》上發表的一篇短文。雖然事隔14年，但那篇文章仍然有力地強調了本文的中心論點。我在撰寫有關聯合國和世界事務的文章時，總會得出一個令人痛苦的結論：當討論全球問題時，許多西方學者很難對非西方的觀點表示理解和同情。但是全球非西方國家的人口佔到了87%。當全球不斷收縮時，非西方的觀念和視角必將佔有更大的比重。在本文的下一階段，我將致力於教育西方聽眾，告訴他們在理解國際問題上不能再使用純粹的西方觀念。那個時代已經結束了。有關聯合國的一個簡單但令人吃驚的悖論是：在今天這個歷史性時刻，國際社會對聯合國的需求是最大的，但是聯合國仍然存在一個真正的弱點，它面臨著重蹈國際聯盟覆轍的危險。這並不是聯合國發展的必然結果，但這種結果仍然是可能產生的。一個同樣悲觀的現實是，即使聯合國能夠存活下來，那麼在本世紀的多數時間裡，它也會以一種不健全的形式出現。它再也不能擔任國際社會的主角，而將被視為一件國際儲藏品，隨著時間的流逝而蹣跚挪動。未來聯合國最不可能實現的一種假設是，聯合國將發展成一個充滿活力的多邊國際組織，它終將迎來屬於自己的歷史時刻。也就是說，在全球化的驅動下，整裝待發的聯合國，將會妥善處理整個世界互相依賴、互相聯繫的新型關係。為了更好地理解這一歷史時刻的到來，我們應該認真閱讀秘書長先生在聯合國千年峰會上發表的那篇醒目的報告。這篇報告清楚地描述了人類在21世紀所面臨的任務，以及聯合國作為一個強有力的工具如何去應對這些問題。這篇報告的分析是清晰而冷靜的，讀完之後，我們很難相信今天的聯合國會處於這種不穩定的狀態。我寫這篇文章的目的就是要解釋聯合國是如何一步一步走向今天所處的窘境。無數關於聯合國的文章，包括美國批評者的叫囂，都避開了其中真正危險的問題。而本文試圖從一個新的視角分析聯合國失敗的原因。也許在分析的過程中我會提出一些重塑聯合國的建議。我們必須承認，儘管聯合國的復興在今天看來前途渺茫，但是2000年的千年峰會的確給了全世界一個不同的印象。自從聯合國成立之日起，它就被國家間的暗中串謀所困擾，而所有的大國對於這一點都持默許的態度，就像冷戰中美國和蘇聯的態度一樣。這些大國認為，聯合國力量的削弱會使它們所處的狀況變得更好。它們都希望出現一個順從自己的聯合國，但是它們所謀求的利益都因為相互衝突而抵消掉了。這樣看來，在它存在的大部分時間裡，聯合國所遭到削弱並不出於意外，而完全是由大國的陰謀造成的。脆弱時刻目前，聯合國面臨的最大威脅是財政問題。雖然美國是聯合國會費的最大捐獻國，但自從里根總統上台之後它就拒付會費了，至今欠款已達17億美元之多。為了解決這個問題，美國參議院做出了很大的努力，它們於1999通過了赫爾姆斯·伯頓法案。其中規定，如果聯合國常規與維和預算能從以前的25%和31%分別降至22%和25%，那麼美國就歸還9億2600萬欠款。這些要求似乎令人難以容忍。當美國享受巨大繁榮的時代（當它所佔的全球GNP上升至27%的時候），它卻要求其他國家分擔他應繳的聯合國會費。更令人驚訝的是，作為聯合國機構的主要受益國，美國在財政和其他事務上都獲利頗豐。惟一挽回面子的是，美國負責的官員私下裡承認，這些要求顯然是過分了。至於聯合國的財政危機如何解決，我不能夠做出預測。顯然，如果這個問題能夠得到一次性的徹底解決，將有利於聯合國的長期利益。在美國常駐聯合國大使理查德·荷爾布魯克的領導下，美國活躍的外交會導致一個怪圈的出現，即：最富有的國家要求那些比它貧窮的國家支付更多的會費。制訂出一項新的會費繳納體系，能同時讓所有國家感到公平，這簡直是一個不可完成的艱巨任務。美國的那種做法必然會失敗，因為作為世界上最富有的國家繳納的會費卻較少。真正的問題：權力不管財政危機的結果如何，它都不能解決削弱聯合國實力的真正問題：權力的爭奪。哈馬舍爾德秘書長為了把聯合國建設為正義而獨立的國際組織，做出了最後的貢獻。然而，當時的大國卻達成了一致：儘管它們相互間利益衝突，但是存在一個半獨立的順從的聯合國對大家都有好處。因此，在過去的幾十年裡，聯合國在國際社會中總是屈居外圍地位。雖然聯合國憲章中明確指出「安理會對世界和平與安全負有主要責任」，但是在一些至關重要的國際問題上（例如越南戰爭，中東和平進程。儘管最初有聯合國的參與。），聯合國仍然被迫置身事外。過去的幾十年裡，聯合國雖然發展很慢，但在國際事務中也並非處於完全消極的狀態。歷任明智的秘書長們已經用心安排，讓聯合國在那些大國利益交錯的地區發揮積極的作用。在維持世界和平方面，聯合國的確做出了很大的努力，所以得到諾貝爾和平獎也是應該的。古巴導彈危機的解決也部分有賴於聯合國的調停。如果沒有聯合國的保護，第一次海灣戰爭不會輕易取得勝利。德奎利亞爾秘書長利用冷戰結束的時機，成功解決了一些持續升溫的地區衝突，這些地區包括：薩爾瓦多，伊朗和伊拉克，納米比亞以及莫三比克。他的一位重要助手，傑安妮·皮科（GianniPicco）甚至不惜冒著生命危險幫助黎巴嫩解決了人質危機。在所有聯合國成員中，冒死解救美國公民的並不止他一人。聯合國在人道主義救援方面也做了大量實質性的工作。簡而言之，自從建立以來，聯合國對國際社會做出了巨大貢獻，但是它的許多工作都被忽視和低估了。說實話，鑒於聯合國的所作所為，輿論並沒有給它應得的榮譽。儘管如此，當人們書寫20世紀歷史的時候，聯合國至少能佔有一席之地。大多數歷史學家不會把聯合國描繪成20世紀世界舞台上的主角。要想在新世紀改變這一點，除非世界大國都能夠認可這一觀點，即：一個強大的聯合國對維護各國的利益大有好處。但是至今為止，還沒有國家做出這樣的決定。在過去的二十年間，美國是對聯合國破壞最大的一股勢力。20世紀70年代至80年代早期，聯合國大會和其他一些多邊論壇基本上是由第三世界國家把持；對此，美國反應強烈並採取非理性的措施對聯合國機構加以破壞。但是當第三世界結束對這些組織的主導之後，美國對聯合國的破壞仍在繼續，而且經常以混亂的形式出現。正如格內·里昂斯（GeneLyons）所說：「在改革聯合國管理體制、冗雜機構、重複計劃和財務審計方面，美國一直糾纏不休。這些做法並非無事生非，但是它顯然沒有考慮到世界發展的趨勢以及聯合國怎樣去應對。」近來美國攻擊聯合國的行為眾人皆知，我在這裡就不再重複了。但與此矛盾的是，美國也為聯合國提供了最後的希望。在21世紀的前夜，我們顯然生活在一個單極化的世界里。在這個世界里，華盛頓特區做出的決定是最關鍵的。如今，在美國沒有哪個高層人士相信聯合國的壯大會有益於本國的核心利益。這也正好可以解釋為什麼在美國政界，聯合國被當作一個政治足球踢來踢去，目的在於謀求其他的利益（例如，國會議員克里斯·史密斯巧妙地將一項聯合國決議和流產問題聯繫起來）。如果有一位勇敢的美國高層人士敢於違背所謂的政治正確性，敢於站出來說話，那就會引發人們對美國的聯合國政策進行深刻反思。對此格內·里昂斯寫道：「世界已經變化了，但美國對聯合國的政策還在墨守成規。」作為一個開放國家，美國人在思考國際問題的時候卻易於堅持成見。在這一點上，聯合國當然也未能因此倖免。